Sovereign exposures belangrijkste uitdaging voor ECB

Er was weer veel aandacht de afgelopen week voor de risico’s die Europese banken lopen door excessief veel staatsschuld op hun balans te nemen. In een interview in de Financial Times liet ECB-bestuurder Peter Praet doorschemeren dat de ECB een einde wil maken aan de traditionele risicovrije status die staatsobligaties genieten in het bankentoezicht in de eurozone:

 Appropriately treating banks’ holdings of sovereign debt according to the risk that they pose to banks’ capital makes it unlikely that the banks will use central bank liquidity to excessively increase their exposure to sovereign debt.

Kort daarna publiceerde de European Banking Authority de EU-wide transparency exercise met daarin uitgebreide aandacht voor de blootstelling van banken aan de staatsschuld van de eigen overheid. Het is één van mijn favoriete onderwerpen, waarover ik al publiceerde in de tijd dat centrale bankiers en toezichthouders nog blind waren voor dit risico (zie bijvoorbeeld dit artikel in International Finance uit 2001).

De EBA constateert dat de netto blootstelling van banken aan staatsschuld weer is toegenomen:

Total net sovereign exposures towards EEA countries declined by about 9% during 2011, but increased afterwards by 9.3%. Half of the sovereign exposures are held in the available for sale portfolios. The share of bonds issued by sovereigns under stress held by domestic banks has increased markedly between December 2010 and June 2013.

Tabel 2 uit het EBA rapport laat het bekende patroon zien: de staatsschuld die bij de banken zit, zit overwegend bij de eigen binnenlandse banken:

Dit is natuurlijk een onwenselijke situatie wanneer je in de eurozone de doom-loop tussen banken en overheden wilt doorbreken. De crisis heeft ons immers niet alleen geleerd dat het redden van omvallende banken de schatkist belast, maar ook dat banken zijn blootgesteld aan het kredietrisico op staatsobligaties van de schuldenlanden.

Het EBA-rapport laat zien dat overheden banken blijven gebruiken als financieringsbron, maar de boodschap wordt voorzichtig gebracht. Bovenstaande tabel relateert de sovereign exposure immers niet aan de bancaire buffers. Gelukkig heeft de EBA de complete dataset op haar website gezet. Als je per bank de sovereign exposure aan de eigen overheid neemt als percentage van het kapitaal (hieronder Tier 1 capital), dan krijg je dit plaatje (stand Juni 2013, alleen landen uit de Eurozone, de bank wordt aangegeven met landencode en EBA-nummer):

Opvallend is dat de Duitse banken de grootste blootstelling aan de eigen overheid hebben. Daarna volgen, minder verrassend, de Italiaanse banken. Voor de meerderheid van de 49 grote banken in de Eurozone geldt dat zij meer dan 100% van hun tier 1 capital hebben uitstaan aan de eigen overheid. Met andere woorden: als de overheid omvalt, wordt de bank meegesleurd. Slechts drie banken voldoen aan de large exposures directive van de EU. Volgens deze richtlijn mag de blootstelling van een bank aan één enkele debiteur maximaal 25% van het eigen vermogen bedragen (aangegeven met de rode lijn in bovenstaande grafiek). Toezichthouders behandelden bij de toepassing van de large exposures richtlijn overheden tot nu toe anders dan private debiteuren, maar dat is mijns inziens in strijd met artikel 102 uit het Verdrag van Maastricht, waarin een voorkeursbehandeling van overheden door banken wordt uitgesloten (zie deze eerdere blog).

Het aanpakken van de doom-loop is niet compleet zonder handhaving van artikel 102, zodat ook overheden onder de large exposures directive van de EU vallen. Concreet zou dit betekenen dat de blootstelling van een bank aan een overheid nog maar maximaal 25% van het vermogen mag bedragen. Dit heeft drie voordelen (zie ook deze blog):

1. Door de sovereign exposures van banken te beperken en beter te diversificeren over verschillende overheden wordt het financiële stelsel stabieler. Het reduceert ook de mogelijkheden van landen als Griekenland om het financiële systeem te gijzelen.
2. Met een substantiële reductie van de afhankelijkheid van overheden van bankfinanciering kan een belangenconflict worden opgelost. Vanuit het publieke belang geredeneerd willen overheden wellicht een streng beleid ten opzichte van de bankensector voeren. Tegelijkertijd zijn veel overheden erg afhankelijk van de bereidwilligheid van banken om hun obligaties aan te houden, zeker in tijden van stress in de financiële markten. Het is zeker niet denkbeeldig dat overheden in ruil hiervoor de banken niet te hard aanpakken (you don’t bite the hand that feeds you).
3. Het afsluiten van de gemakkelijke toegang van overheden tot bankfinanciering versterkt de discipline die de financiële markten opleggen en prikkelt politici om een geloofwaardig financieel-economisch beleid te voeren.

De laatste grafiek laat zien wat er zou gebeuren als deze 49 banken aan de large exposures directive zouden moeten voldoen. In totaal zou er dan voor € 737 miljard aan staatsobligaties door de banken moeten worden verkocht, waarvan bijna € 250 miljard aan Duitse bunds. Een gigantische schok voor de obligatiemarkten natuurlijk, en dan hebben we het alleen nog maar over de 49 grotere banken uit het EBA onderzoek.

Dit illustreert dat het aanpakken van de risicovrije status van staatsobligaties verreweg de belangrijkste uitdaging is waar de ECB in haar nieuwe rol als bankentoezichthouder voor staat.