Verwacht geen visie van Nederlandse bankiers

Deze blog verscheen eerder in het Nederlands Dagblad van 3 mei.

Mag je van een lam verwachten dat het zelf de route naar de slachtbank uitstippelt? Volgens Ronald Gerritse, directeur van de Autoriteit Financiële Markten, wel. Hij riep een paar weken geleden bankiers op om zich te mengen in het debat over de toekomst van de financiële sector. Prompt nam Rabobank bestuursvoorzitter Piet Moerland de handschoen op met een lezing voor het Sustainable Finance Lab. Het was het pleidooi van een lam dat vrij wil blijven huppelen in een grote weide.

Op het eerste gehoor klonk het allemaal heel redelijk. De Rabobank was blij met de nieuwe “sterke” kapitaaleisen en toonde zich een voorstander van het laten meebetalen van obligatiehouders wanneer een bank in de problemen komt. Hierdoor wordt de capaciteit om verliezen te absorberen versterkt. Moerland blies de loftrompet over het traditionele bankieren, waarbij een bank een langdurige relatie met de klant aangaat. “Ken je klant”, is zijn devies. Tenslotte pleitte hij voor een divers financieel landschap en voor meer concurrentie op de Nederlandse markt.

Maar bij nadere bestudering blijken deze woorden weinig substantie te bevatten. De kapitaalbuffers die Moerland sterk noemt vinden de meeste economen volstrekt ontoereikend. Aan het laten meebetalen van obligatiehouders verbindt hij de voorwaarde dat deze van tevoren moeten weten dat ze risico lopen. Het mag dus niet gelden voor de huidige geldschieters. Dit is een rare voorwaarde, want houders van bankobligaties hebben nooit een expliciete overheidsgarantie gekregen en dus altijd al risico gedragen. Mochten ze dat onder het genot van hun hoge rente zijn vergeten, dan heeft de crisis in Cyprus ze er wel aan herinnerd. Zijn enthousiasme voor het traditionele bankieren klinkt goed, maar spoort niet met daden van zijn eigen bank. Het Rabobank onderdeel RaboDirect haalt online vele miljarden aan spaargeld op bij o.a. Duitse en Belgische klanten die voor een hoge rente gaan. Met een langdurige klantrelatie heeft dit niets te maken. Integendeel, de Rabobank ondermijnt met haar webwinkel de traditionele banken in die landen. Toen Icesave in Nederland actief werd schreeuwde de Rabobank moord en brand; nu doet de Rabobank hetzelfde in buitenlandse markten. Dat is niet alleen hypocriet, maar vormt tevens een zwaardere last voor het Nederlandse depositogarantiestelsel. Want als de Rabobank omvalt, garandeert Nederland al die buitenlandse spaarders. De opmerkingen over diversiteit en meer concurrentie zijn vooral gratuit. Vergelijk het maar met Coca-Cola en Pepsi die een pleidooi houden voor meer concurentie op de markt voor cola-drankjes.

Belangrijker is dat de mooie woorden onbuigzaamheid op één cruciaal punt verhullen. Bankiers blijven falikant tegen veranderingen in de structuur van het bankwezen om de risico’s voor de belastingbetaler te verminderen. Hierbij kan worden gedacht aan een scheiding van consumenten- en zakenbankactiviteiten, het afschermen van internationale activiteiten of zelfs het opknippen van de grootbanken in een aantal kleinere spelers. De angst hiervoor is zo groot dat de topman van de Rabobank een uitruil voorstelt tussen structuurverandering en verliesabsorptie. Het idee is dat naarmate obligatiehouders meer verliezen opvangen, de kans dat de belastingbetaler te hulp moet schieten kleiner wordt en een structuurverandering minder noodzakelijk is.

Ik interpreteer dit voorstel vooral als een slimme tactische zet in de discussie. Nederlandse banken gaan akkoord met het principe om in de toekomst obligatiehouders te laten meebetalen in de hoop dat het lastig zal blijken om hier in Europees verband snel overeenstemming over te krijgen. En wie weet komt van uitstel wel afstel. Daarmee hebben ze dan in ieder geval hun goede wil getoond en kunnen ze de politiek ervan overtuigen om nu af te zien van structuurverandering.

Dat laatste zou jammer zijn. De Nederlandse financiële instellingen zijn veel te groot. Zelfs wanneer de verliezen meer bij de geldschieters worden neergelegd vormen ze een potentieel risico voor de financiële en economische stabiliteit. Om over het gebrek aan concurrentie nog maar te zwijgen. Zonder structuurverandering is er geen enkele rem en controle op de omvang, groei en aard van de activiteiten van banken. Kan Moerland ons garanderen dat er over een tijdje niet opnieuw bankiers als Rijkman Groenink, Tilmant en Wijffels (ja, ook hij) opstaan die de banken in dure avonturen storten. Neen, dat kan hij niet.

De visie van de Rabobank komt neer op een handhaving van de status quo. Ik had niet anders verwacht. Bankiers gaan niet in hun eigen vlees snijden. Een visie over de wenselijke structuur van de financiële sector zal toch echt van de politici moeten komen. Die moeten waken over het publiek belang. Dat kunnen we echt niet aan bankiers overlaten.

Bankenunie behoeft betere risicobeheersing

De communis opinio onder economen is dat de overdracht van toezichtstaken naar de ECB moet worden vergezeld van risicodeling op Europees niveau, door de invoering van een Europees resolutiemechanisme voor probleembanken en een Europees depositogarantiestelsel. Dit onder het motto: “power and resources must go hand in hand”, zoals IMF economen het onlangs formuleerden. Alleen zo zou de doom-loop tussen Europese overheden en banken kunnen worden doorbroken.

Tegelijkertijd wordt in Duitsland de politieke weerstand tegen een bankunie steeds heviger. De door Schäuble gewenste verdragswijziging leidt op zijn minst tot substantiële vertraging van de invoering van een bankenunie. De Duitse obstructie komt deels voort uit de onterechte wens om de macht over de eigen banken te behouden, maar ook uit een terechte weerzin om blanco cheques voor Europese zombiebanken uit te schrijven.

Grand designs van economen zullen de koudwatervrees van Schäuble niet wegnemen. Het is daarom beter is om na te denken over concrete risicobeheersingsmaatregelen die de Duitsers ervan kunnen overtuigen dat een Europese bankenunie tot een stabieler bankwezen zal leiden, tegen aanvaardbare risico’s voor de Duitse belastingbetaler. Hieronder een voorzet.

1) Beperk staatsobligaties op bankbalansen

De doom-loop tussen banken en overheden werkt twee kanten op. Het redden van omvallende banken belast de schatkist, maar omgekeerd zijn banken blootgesteld aan het kredietrisico op staatsobligaties van de schuldenlanden. Dit was de belangrijkste factor achter de verzwakking van de Griekse en Cypriotische banken.

Sinds de start van de kredietcrisis is de opeenhoping van staatsobligaties bij banken eerder toe- dan afgenomen. De Italiaanse centrale bank rapporteerde onlangs nog dat de beleggingen van Italiaanse banken in Italiaanse staatsobligaties zijn gestegen tot een all-time record van € 351,6 miljard. Overheden blijven banken dus gebruiken als financieringsbron. Een Europees resolutiemechanisme brengt hierin niet automatisch verandering, maar impliceert wel dat het kredietrisico op staatsobligaties wordt gedeeld. Ofwel, met een bankenunie krijg je via de achterdeur een begrotingsunie erbij. Als we die al willen in Europa, dan liever via de voordeur.

Een ander nadeel van de huidige situatie is dat overheden erg afhankelijk zijn van de bereidwilligheid van banken om hun obligaties aan te houden, zeker in tijden van stress in de financiële markten. Het is zeker niet denkbeeldig dat overheden in ruil hiervoor de banken niet te hard aanpakken (you don’t bite the hand that feeds you).

De opeenhoping van staatsobligaties bij banken is mijns inziens in strijd met artikel 102 uit het Verdrag van Maastricht, waarin een voorkeursbehandeling van overheden door banken wordt uitgesloten (zie deze eerdere blog). Het aanpakken van de doom-loop zou dan ook moeten beginnen met de handhaving van artikel 102, zodat ook overheden onder de large exposures directive van de EU vallen. Concreet zou dit betekenen dat de blootstelling van een bank aan een overheid nog maar maximaal 25% van het vermogen mag bedragen.

Om dit te realiseren is tijd nodig. Overheden zullen immers op zoek moeten naar andere kopers van staatsobligaties. Een mogelijke overgangsregeling is om alleen banken die voldoen aan artikel 102 toegang te geven tot een Europees resolutiemechanisme. Natuurlijk zullen Ministers van Financiën niet staan te trappelen om de gemakkelijke indirecte monetaire financiering van bevriende banken op te geven. Maar als ze dit niet willen dan schept dat ook meteen duidelijkheid en is het einde oefening voor wat betreft de bankenunie.

2) Zorg voor een snelle invoering van strenge bail-in wetgeving

Volgens de Dijsselbloem-doctrine betaalt de belastingbetaler voortaan niet meer automatisch de rekening van het falen van banken, maar worden de verliezen neergelegd bij de aandeelhouders, de obligatiehouders en de onverzekerde spaarders. De voorstellen van eurocommissaris Barnier gaan in die richting, maar kunnen nog verder worden aangescherpt, zowel inhoudelijk als voor wat betreft het tijdspad van invoering.

Van belang hierbij is dat de toepassing van bail-in op een uniforme manier wordt vormgegeven, zodat het besluit om tot een bail-in over te gaan wordt genomen op basis van de zwakte van de desbetreffende bank, ongeacht de draagkracht van het land waarin de bank is gevestigd. Een Nederlandse bank moet zich niet goedkoper kunnen financieren dan een Spaanse bank, omdat de markt verwacht dat de Nederlandse staat gemakkelijker de portemonnee trekt. Kortom, een bail-in mag niet concurrentieverstorend werken.

3) Maak de Europese toezichthouder echt onafhankelijk

Zoals opgemerkt in dit IMF-rapport en in deze eerdere blog, leunt de ECB voor haar toezichtstaak sterk op de nationale toezichthouders. Daarbij gaat het niet alleen om de uitvoering van het toezicht, maar ook om de besluitvorming. De Europese commissie stelt namelijk voor om de supervisory board binnen de ECB te laten bestaan 17 vertegenwoordigers van de nationale toezichthouders, een voorzitter, vice-voorzitter en 4 andere leden. Van de 23 leden komt een grote meerderheid dus vanuit de nationale toezichthouders. Als het doel is om de ECB onafhankelijk toezicht te laten uitvoeren, dan is dit geen goede governance structuur. De nationale toezichthouders blijven immers aan de touwtjes trekken. Het hele idee dat de ECB als een objectieve buitenstaander de ongezonde verwevenheid tussen nationale overheden, banken en toezichthouders kan aanpakken wordt op deze manier om zeep geholpen. Regulatory capture en regulatory forbearance zullen blijven bestaan.

Kortom, wanneer we er nu eerst voor zorgen dat begrotingsproblemen de bankbalansen niet langer kunnen infecteren, dat de geldschieters van banken kunnen worden aangeslagen en dat de ECB echt een onafhankelijke toezichthouder wordt, dan is een bankenunie veel minder bedreigend voor de Noordelijke belastingbetalers. Al deze risicobeheersingsmaatregelen kunnen nu al worden genomen. Er is geen verdragswijziging voor nodig. Als er geen wil is om ze te nemen, dan is dat een duidelijk signaal dat een bankenunie een slecht idee is.

Een paar favoriete quotes uit The Bankers’ New Clothes

Dit is geen uitgebreide boekbespreking van The Bankers’ New Clothes van Anat Admati en Martin Hellwig (Princeton, 2013). Het boek heeft al genoeg lovende kritieken gekregen (zie bijvoorbeeld de review van Martin Wolf). Het is een krachtig pleidooi voor veel hogere kapitaalbuffers bij banken en zou dan ook verplichte kost moeten zijn voor het bankiersexamen (en voor toezichthouders natuurlijk).

De enige kritische noot die ik zou willen plaatsen is dat het boek wat langzaam op gang komt en dat de auteurs wel erg veel ruimte nodig hebben om de eenvoudige beginselen van schuldfinanciering en leverage uit te leggen. Dat neemt niet weg dat er veel valt te genieten, vooral in de laatste hoofdstukken. Hieronder een paar citaten.

Deze is voor alle Nederlandse beleidsmakers en toezichthouders die hun oren graag (hebben) laten hangen naar de bankenlobby:

A country’s public policy should not be concerned about the success of its banks or other firms as such, because success that is achieved by taxpayer subsidies or by exposing the public to excessive risk – … – is not beneficial to the economy or to society (p. 10)

En deze is voor Europese beleidsmakers die hebben toegelaten dat Europese banken in extreme mate zijn blootgesteld aan Europese staatsschuld:

Encouraging the banks to fund the government is also not in the public interest if such funding endangers the banks”. (p. 217)

Dan een mooie beeldspraak over impliciete bankensubsidies en too-big-to-fail banken:

It is as if the government subsidized ever larger tankers going ever closer to the coast” (p. 130)

Tot slot over het Bazel III toezichtskader:

Flawed regulation has caused excessive fragility in the past: it has diverted banks away from making loans to small- and medium-sized enterprises and towards investing in tradable assets. Basel III maintains this flawed approach with hardly any change.” (p. 170)

Profitable banks could reach Basel III equity levels much more quickly if they retained earnings. It makes no sense to delay the implementation of Basle III on the grounds that banks need time to ajust and at the same time to allow payouts that make the adjustment slower” (p. 175)

Bail-ins betekenen nog niet het einde van bail-outs

Deze blog verscheen eerder in het Nederlands Dagblad van 2 april.

Zijn we na alle commotie rond Cyprus dichter bij een oplossing voor de eurocrisis? Misschien. Het door Dijsselbloem gepropageerde “bail-in” beleid – waarbij de verliezen van banken bij hun geldschieters worden gelegd in plaats van bij de Europese belastingbetaler – is een goede stap vooruit en kan de opmaat vormen voor een meer realistische bankenunie. Maar het is een illusie om te denken dat Zuid-Europa zonder hulp uit Duitsland uit de economische misère kan geraken.

Eén van de grootste problemen in de eurozone is dat banken en overheden elkaar besmetten. Griekse overheidsschuld verzwakte de Griekse en Cypriotische banken. Omgekeerd werd bijvoorbeeld de Ierse staat onevenredig belast met de redding van haar bankwezen. Op de eurotop van juni 2012 dacht men de oplossing te hebben gevonden voor deze onzalige lotsverbondenheid. De eurozone zou toewerken naar een bankenunie onder Europees toezicht. En het Europese noodfonds zou worden gebruikt om probleembanken rechtstreeks van nieuw kapitaal te voorzien, zo leek de afspraak. Sommige eurocraten hadden al visioenen van een Europese depositiegarantieregeling. Maar al snel verbleekte de Duitse animo om blanco cheques voor het hele Europese bankwezen af te geven. Dit culmineerde uiteindelijk in de aanslag op de grote spaarders van de Cypriotische banken.

Voorstanders van een Europese bankenunie zullen teleurgesteld zijn over deze terugtrekkende beweging. In een echte bankenunie wordt immers niet alleen de zeggenschap over het toezicht centraal geregeld, maar worden ook de kosten van het redden van banken gedeeld tussen landen. Juist deze risicodeling voorkomt de negatieve wisselwerking tussen problemen bij banken en overheden. Cyprus lijkt dan ook een stap terug. Onder het nieuwe beleid gaan de obligatiehouders van banken en de grote spaarders meer risico lopen. Voor de zwakke banken in de probleemlanden zal het moeilijker worden om zich te financieren. Dat betekent nog minder kredietverlening en verdere economische stagnatie. Het risico is dan ook dat Dijsselbloem’s doctrine de negatieve wisselwerking tussen banken en hun economieën in stand houdt.

De realiteit is echter dat een op risicodeling gebaseerde bankenunie nu een stap te ver is. In de AAA-landen heerst de weerzin om nog meer geld over te maken aan disfunctionele Zuid-Europese overheden en banken. En met de verkiezingen voor de deur is het voor Duitse politici onmogelijk om miljarden te stoppen in Cypriotische banken, zeker als daar een geur van witwassen omheen hangt. Ook los daarvan is het de vraag of het wel verstandig is om nu al de grote sprong naar risicodeling te wagen, zonder dat de Europese zeggenschap over de banken echt goed is geregeld. De ECB is nu weliswaar tot opperhoofd in toezichtsland benoemd, maar leunt nog te zeer op dezelfde nationale toezichthouders die er eerder een potje van hebben gemaakt. Daarmee is het de vraag of de nieuwe Europese toezichthouder voldoende onafhankelijk en krachtig is om de belangen van Noordelijke belastingbetaler te beschermen.

Daarmee is het hele idee van een bankenunie nog niet dood. Als een bankenunie er ooit komt, dan alleen als de belangen van de Noordelijke belastingbetaler goed worden beschermd. Juist het beleid van Dijsselbloem kan die bescherming bieden, door de rekening van falende banken bij de geldschieters in plaats van bij de belastingbetalers te leggen. Eventueel kan het worden gecombineerd met de oprichting van een Europees afwikkelingsfonds voor probleembanken dat door de banken zelf wordt gevuld. Zo’n bankenunie “light” is minder risicovol voor de Noord-Europese belastingbetaler en biedt nog steeds voordelen voor Zuid-Europese landen. Onder druk en met hulp van een Europese toezichthouder kan immers de gezondmaking van hun banken sneller en geloofwaardiger verlopen. Dat is hard nodig, want de Zuid-Europese zombiebanken vormen een rem op de economische ontwikkeling. Een voorwaarde hiervoor is wel dat de ECB zich voldoende onafhankelijk kan opstellen ten opzichte van de nationale toezichthouders.

Met een bankenunie “light” is Europa nog niet uit de problemen. De gezondmaking van zombiebanken gaat langzaam en in de tussentijd kampt Zuid-Europa met economische krimp, hoge werkloosheid en een onzekere toegang van overheden tot de kapitaalmarkten. Hulp vanuit het Noorden blijft dus nodig. Die kan op verschillen manieren worden verleend. Duitsland heeft de ruimte om met overheidsbestedingen haar eigen economie te stimuleren. Hiervan zal ook de rest van Europa profiteren. De ECB kan een nog ruimer monetair beleid voeren. Tot slot is het van belang dat het Europese noodfonds de landen die geen toegang hebben tot de financiële markten blijft bijstaan met leningen op zachte voorwaarden. In ruil daarvoor moet Zuid-Europa serieus werk maken van een verbetering van de concurrentiepositie, het ondernemingsklimaat en de kwaliteit van het bestuur. Het is misschien niet de boodschap die Merkel haar kiezers wil vertellen, maar Dijsselbloem’s bail-in regime voor banken kan nooit een substituut zijn voor verdere hulp aan Zuid-Europa.

Hoe internationaal moeten onze banken zijn?

Stel dat Guido van Woerkom morgen zou aankondigen dat de ANWB van plan is de Duitse zusterorganisatie ADAC over te nemen en bovendien leden wil gaan werven in Frankrijk. Als reden noemt hij de internationale orientatie van de Nederlandse toerist. Om deze goed te bedienen moet de toeristenbond natuurlijk ook internationaal georienteerd zijn. Lachwekkend natuurlijk, ware het niet dat dit de kwaliteit van de argumentatie is die DNB-president Klaas Knot hanteert om een sterke internationale rol voor Nederlandse banken te rechtvaardigen:

We hebben een internationaal georienteerd bedrijfsleven, dan heb je een internationaal georienteerd bankwezen nodig (interview in FD, 15 maart 2013).

Deze drogreden kom je vaker tegen. Nederlandse banken zouden zo groot en internationaal zijn geworden omdat ze een groot en internationaal georienteerd bedrijfsleven moeten ondersteunen. Maar een oppervlakkige analyse van de groei en activiteiten van Neerlands grootste internationale bank, ING, leert dat dit grote onzin is.

Het Nederlandse bedrijfsleven was internationaal al zeer succesvol toen de rechtsvoorgangers van ING nog de binnenlandse kleinzakelijke (NMB) of kleinburgerlijke (Postbank) markt bedienden. Als je naar de balans van ING kijkt dan is de internationale groei vooral de resultante van het veroveren van de buitenlandse retailmarkten via de ING Direct formule. Voor Philips, Shell en andere Nederlandse bedrijven is dat een irrelevante activiteit. Ook de internationale expansie van ABN-AMRO met de aankoop van LaSalle, Banco Real en Banco Antonveneta had meer te maken met het realiseren van de eigen groeiambities dan met het ondersteunen van het Nederlandse bedrijfsleven.

De herhaalde pogingen van de Nederlandse grootbanken om internationale zakenbankactiviteiten op te zetten konden nog met enige goede wil worden geinterpreteerd vanuit de gedachte dat ze financiele dienstverlening op het hoogste niveau aan het Nederlandse bedrijfsleven wilden aanbieden. Maar juist in dit segment faalden de Nederlandse banken jammerlijk (met mislukkingen als ING Barings en Rabo International). In investment banking is Nederland geen internationale speler en zal het dat ook nooit worden. En dat is helemaal niet erg. Voor zakenbankieren op topniveau weet het Nederlandse bedrijfsleven echt wel de weg naar Goldman Sachs te vinden.

Zoals de ANWB de Nederlandse toerist een paar buitenlandse steunpunten en samenwerkingsverbanden met zusterinstellingen aanbiedt, zo kunnen onze banken Nederlandse bedrijven in het buitenland faciliteren met een paar bijkantoren en met internationale netwerken van bankrelaties. Daarvoor is het helemaal niet nodig dat er voor miljarden aan buitenlandse activa en passiva op de balansen staan. Internationale expansie was voor Tilmant en Rijkman Groenink een instrument om de eigen groei en winst op te fokken; het had niets met de ondersteuning van het Nederlandse bedrijfsleven te maken.

Met de uiteenrafeling van ABN-AMRO en de verkoop van een aantal internationale onderdelen van ING is het buitenlandbedrijf van de grootbanken al behoorlijk afgeslankt. Dat proces kan best nog verder worden doorgevoerd. Maar bovenal hebben we in Nederland behoefte aan garanties dat er over een tijdje geen nieuwe Tilmants en Groeninks opstaan die internationaal willen avonturieren onder staatsgarantie. We weten nu dat er van Klaas Knot op dit punt niets valt te verwachten.

Hypotheekplan vergroot risicopositie staat

Gisteren rapporteerde NIBC-cfo Van Dijkhuizen over zijn onderzoek naar de vraag of institutionele beleggers meer kunnen worden ingeschakeld bij de hypothecaire woningfinanciering. Hij wil een deel van de NHG-hypotheken van banken onderbrengen bij een nieuwe Nederlandse Hypotheek Instelling (NHI) die zich financiert met de uitgifte van Nederlandse Hypotheek Obligaties (NHO’s) onder staatsgarantie. De reacties zijn tot nu toe gematigd positief. Er worden veel voordelen aan het plan toegeschreven. Zo zou het helpen om de kredietverlening aan bedrijven en burgers op gang te krijgen en om het depositofinancieringsgat van banken aan te pakken. Dit alles zonder de risicopositie van de overheid te vergroten. Maar het is zeer de vraag of al deze voordelen tegelijkertijd kunnen worden gerealiseerd.

Laten we even aannemen dat het veiligste gedeelte van de NHG-hypotheken terecht komt bij de NHI. Dan leveren de staatsgaranties op de NHO’s inderdaad geen extra risico voor de staat op (er was immers al een NHG verstrekt). De NHI is dus niet zo interessant. Boeiender is de vraag wat er na de overdracht van de NHG-hypotheken met de bankbalansen gebeurt. Er zijn diverse mogelijkheden, waarvan ik twee extreme scenario’s kort bespreek.

Ten eerste kunnen banken hun balans verkorten met het volledige bedrag van de overgedragen hypotheken. Dat heeft als voordeel dat het depositofinancieringsgat fors afneemt. Maar dat betekent ook dat er dan geen nieuwe impuls vanuit gaat op de kredietverlening. De kortere bankbalansen zullen waarschijnlijk een slechter risicoprofiel kennen, omdat één van de veiligste activa is overgedragen aan de NHI.

Ten tweede kunnen banken de NHG-hypotheken vervangen door nieuwe uitzettingen (bedrijfskredieten en nieuwe hypotheken), zodat hun balans even lang blijft als voorheen. Dat is weliswaar goed voor de kredietverlening (als er vraag naar is), maar houdt ook het depositofinancieringsgat in stand. In nog sterkere mate dan in het eerste scenario zal het risicoprofiel van de banken verslechteren. Veilige NHG-activa worden immers vervangen door bedrijfskredieten, niet-NHG hypotheken of het first-loss gedeelte van nieuwe NHG-hypotheken.

Deze verandering van het risicoprofiel van banken botst met de randvoorwaarde dat de risicopositie van de Nederlandse Staat niet mag worden vergroot. Zoals we intussen allemaal weten is de Nederlandse Staat de ultieme risicodrager van onze banken. Als de veiligste activa van de bankbalansen worden afgehaald stijgt de waarde van de impliciete staatssubsidie aan de banken. Kortom, hiermee wordt op een ondoorzichtige manier toch weer meer risico bij de staat gelegd.

Quod licet DNB, non licet SNS

Een uitgebreide versie van onderstaande blog is als schriftelijke bijdrage voor de hoorzitting van de Tweede Kamer op 25 februari jl. aangeleverd. Zie Me Judice hiervoor.

Op de deal tussen Dijsselbloem en DNB wordt erg negatief gereageerd. Te negatief, naar mijn smaak.Ik denk dat het goed is dat DNB de komende jaren de winstafdracht aan de staat op peil houdt en niet substantieel verlaagt door winstinhouding, zoals in 2011 nog gebeurde. Toen stopte DNB maar liefst € 463 mln in de reserve, waardoor er voor de schatkist slechts € 750 mln overbleef (tegenover een uitkering van € 1,567 miljard in 2010). Van deze conjunctuurversterkende verlaging van de winstafdracht zijn we nu gelukkig af.

Onderdeel van de deal is dat het kabinet een garantie aan DNB ter grootte van maximaal € 5,7 miljard verstrekt. Het doel hiervan is om het buffervermogen van DNB te versterken, gelet op de risico’s die voortvloeien uit het onconventionele monetaire beleid van de ECB voor de kwaliteit van de balans (het gaat hier om liquiditeitsverstrekking aan banken tegen slecht onderpand en om aankopen van staatsobligaties van schuldenlanden). Als je het persbericht leest zou je bijna denken dat het de balans van SNS is die door de staat moet worden gegarandeerd.

DNB is geen SNS

Maar de opmerkingen over buffers and risicomanagement zijn eerder verhullend dan verhelderend. DNB is geen SNS. Een centrale bank kan altijd aan zijn verplichtingen in de binnenlandse valuta voldoen (ze zet gewoon de geldpers aan) en valt dus niet zo gauw om (zie deze blog van Karl Whelan en deze oude blog). De Basel III kapitaaleisen waaraan gewone banken moeten voldoen zijn dan ook niet van toepassing op centrale banken. Er is in de economische literatuur ook geen overeenstemming over de rol van kapitaal op de balans van een centrale bank en over de vraag hoe hoog de kapitaalratio van een centrale bank idealiter zou moeten zijn (zie bv dit imf paper). De verschillen tussen centrale banken zijn ook erg groot. Zelfs met een negatief eigen vermogen kan een centrale bank nog functioneren. Maar zover zijn we in Europa nog lang niet. Het eurosysteem heeft in totaliteit reserves van meer dan € 400 miljard (zie de blog van Whelan).

Kortom, als je geld kunt bijdrukken is solvabiliteit geen issue. De bedrijfseconomische betekenis van de balans van de ECB/DNB is dan ook gering. Wanneer er op enig moment op de risicovollere activa op de ECB balans moet worden afgeschreven, drukt dat vanzelfsprekend de winst van de ECB en daarmee de toekomstige afdracht aan de overheden. De rekening wordt dus uiteindelijk wel betaald. Maar er is geen urgente noodzaak om nu de buffers te versterken van een bank die niet failliet kan gaan.

Macroeconomisch perspectief

Dit roept de vraag op waarom de garantieverstrekking dan nog überhaupt nodig is. De logica hiervan kan alleen maar worden begrepen door het bedrijfseconomische perspectief te verlaten en naar de ECB balans te kijken vanuit een macroeconomische invalshoek.

De balans van een centrale bank is meer dan ooit een instrument van macroeconomisch beleid, nu de meeste centrale banken een vorm van kwantitatieve verruiming toepassen. In Europa poogt de ECB met haar onconventionele maatregelen de financiele stabiliteit te bewaken onder de randvoorwaarde van monetaire stabiliteit. Maar om voldoende draagvlak hiervoor in Duitsland te behouden is het voor de ECB zeer belangrijk om de scheidslijn tussen monetair en begrotingsbeleid zo goed mogelijk te bewaken. In dit licht moet de garantieregeling dan ook worden bezien: verliezen op staatsschuld worden teruggelegd bij de ministers van financiën, zodat de ECB niet het verwijt krijgt aan monetaire financiering te doen. Dus als DNB nu de lusten van de steunoperaties doorsluist naar de staat, dan betaalt de staat straks mee mochten de verliezen zich materialiseren. Macroeconomisch is hier veel voor te zeggen. We kunnen de zekere meevallers nu goed gebruiken en er is een zeer gerede kans dat de onzekere verliezen zich niet zullen voordoen.

Cultuurverandering

Heel verfrissend! Eindelijk eens een Minister van Financiën die vraagtekens zet bij de innigheid tussen DNB en de sector. En het heeft meteen effect: Holland Financial Centre stopt in de huidige vorm van publiek-private samenwerking. Je kunt overigens ook vraagtekens zetten bij de participatie van DNB in de Duisenberg School of Finance en bij de gewoonte om overal DNB-hoogleraren te benoemen (zie deze blog). Het is veel beter om al die rollen gescheiden te houden: de sector bedient de klant, de toezichthouder ziet toe en de universiteiten doen onafhankelijk onderzoek. Maar wat teleurstellend dat dit inzicht van de minister moet komen en niet vanuit DNB zelf! Dit doet toch vermoeden dat de cultuurverandering bij DNB nog niet is voltooid.

Nog een aanwijzing hiervoor geeft de discussie over het “klappertjespistool”, zoals Lex Hoogduin het zo mooi zei. De interventiewet stelde DNB niet in staat om bij SNS in te grijpen op holding niveau. Over hoe groot die handicap was verschillen de meningen. Daar moet nog maar eens rustig op worden gestudeerd. En over de communicatie tussen de minister, de DNB en de Tweede Kamer ten tijde van het wetgevingstraject zal ook nog niet het laatste woord zijn gezegd. Maar als dit inderdaad een serieuze omissie in de interventiewet was die het uitoefenen van de toezichtstaak door DNB ernstig belemmerde, dan was het uiten van bezwaar met een brief van DNB aan de minister volstrekt onvoldoende. Dan schreeuw je het als toezichthouder van de daken. Het schrijven van brieven is in dergelijke omstandigheden meer kenmerkend voor een legalistische indekcultuur, dan voor een assertieve toezichthouder die zich kwaad maakt voor het publieke belang.

Dan is er nog de kwestie of de gewone obligatiehouder had moeten bloeden. Hierin kiest DNB wel heel erg gemakkelijk de kant van de financiële sector. In de brief van Dijsselbloem wordt genoemd dat er een totaalbedrag van € 400 miljard aan senior ongedekte schuld op het spel zou staan. Een groot, maar ook een nietszeggend bedrag. Van belang is namelijk de financieringsbehoefte van banken in de nabije toekomst. Die hangt van een heleboel factoren af, zoals de looptijd van de huidige kapitaalmarktfinanciering en de verdere krimp van de bankbalansen. De brief heeft het ook over een kans dat de financiering helemaal opdroogt, maar vermeldt niet hoe groot die kans is. In plaats van ons bang te maken met een groot bedrag had DNB duidelijk moeten maken:

1) wat de (kapitaalmarkt)financieringsbehoefte van banken in de komende jaren is;
2) wat de rentestijging voor de andere banken zou zijn als de gewone obligatiehouder moet bloeden;
3) wat de kans is dat de marktfinanciering helemaal opdroogt als de gewone obligatiehouder moet bloeden;
4) wat de kosten zijn voor de overheid om de marktfinanciering toch open te houden, mocht 3) zich onverhoopt voordoen.

Het antwoord op deze vragen had moeten worden afgewogen tegen de zekere kosten van het nu laten bloeden van de belastingbetaler. Bedenk daarbij dat opdrogende markten inmiddels geen terra incognita meer zijn. Centrale banken en overheden hebben instrumenten om steun te verlenen als de kleine kans op marktpaniek zich voordoet.

Als je het argument van de opdrogende markt serieus neemt zijn er twee interpretaties mogelijk. De eerste is dat de andere banken zo zwak zijn dat ze zonder impliciete overheidssteun geen ongedekte schuld kunnen uitgeven. Dat lijkt me niet een boodschap die DNB wil uitzenden. De tweede is dat markten irrationeel zijn en geen onderscheid kunnen maken tussen goede en slechte banken. Maar de rol van lender-of-last-resort wanneer de financiële markten niet goed functioneren ligt bij de centrale bank, niet bij de schatkist.

Kortom, van cheerleader van de financiële sector naar kampioen van het publieke belang is een lange weg. DNB is nog niet gearriveerd op de eindbestemming.

Dijsselbloem kiest de Franse oplossing

In de zomer van 2011 bogen Europese politici zich over de vraag wat er moest gebeuren met de Griekse schuldenberg. De roep om een schuldafschrijving door private crediteuren (Private Sector Involvement) was groot. Onze toenmalige Minister van Financiën De Jager was er één van de meest vocale voorstanders van. Maar er circuleerden ook andere plannen. Zo wilde de Franse regering de bijdrage van de private sector liever vormgeven met een bankenheffing, in plaats van met een herstructurering van Griekse staatsschuld. De gedachte hierachter was dat de private sector zo kon bijdragen zonder de markt voor staatsschuld te verstoren. Ik had indertijd veel symphatie voor het Franse plan.

De oplossing die Dijsselbloem nu heeft gekozen voor SNS doet hier sterk aan denken. Bang gemaakt door DNB over een mogelijke sterke stijging van de financieringskosten van de andere banken, ontziet Dijsselbloem de gewone obligatiehouder en slaat hij de Nederlandse banken aan met een extra resolutiebelasting. Ik denk echter dat deze Franse oplossing – belasting ipv schuldafschrijving – beter zou zijn geweest bij de Griekse casus, maar inferieur is in de SNS casus. Het onderscheid heeft te maken met de wenselijke uitkomst op de langere termijn.

Bij de Griekse reddingen is er door Europese politici keer op keer op gehamerd dat de Griekse situatie uitzonderlijk was en geen predecentwerking mocht hebben voor staatsschuld van andere eurolanden. Als dit standpunt oprecht is, dan ware het beter geweest het Griekse probleem met een bankenheffing op te lossen. De Europese markt voor staatsobligaties had dan niet onnodig hoeven te worden verstoord met een schuldherstructuring.

Voor bankobligaties geldt precies het omgekeerde. Dijsselbloem wil dat in de toekomst ook de gewone obligatiehouders bloeden en zal zich hiervoor sterk maken in Europees verband. De EU voorstellen liggen al klaar en de markten anticiperen hierop. De verandering van de risicoperceptie is dus een expliciet beleidsdoel! Daarom zetten kredietbeoordelaars en houders van bankobligaties nu al in toenemende mate vraagtekens bij de impliciete overheidsgaranties op de obligaties van systeembanken. Dijsselbloem had met het SNS dossier de kans om dit proces te versnellen, maar heeft dit niet aangedurfd.

Nu doet zich dus de vreemde situatie voor dat – naast de resolutiebelasting – de overheid ook zelf flink in de buidel moet tasten om een risico af te kopen dat zich op termijn toch wel zal voordoen. En de mogelijke marktpaniek waar DNB zo bang voor is lijkt me geen valide overweging, omdat de ECB de markt altijd kan stabiliseren met nieuwe LTROs.

Vanwege de belastingbasis zijn staatsobligaties van ontwikkelde landen intrinsiek veel veiliger dan bankobligaties. Sterker nog, de veilige perceptie van obligaties van systeembanken leunt op de impliciete overheidssteun. Het is daarom bizar dat we het in Europa wel hebben aangedurfd om met de Griekse PSI de markt voor staatsobligaties in rep en roer te brengen, maar nu terugschrikken voor het laten bloeden van de gewone obligatiehouders van SNS.

De Icesave-uitspraak en het Nederlandse DGS

Afgelopen maandag heeft het EFTA-Hof uitspraak gedaan in de Icesave zaak. Het is een lang vonnis, waarin IJsland op alle punten gelijk krijgt. Kernpunt is dat de IJslandse belastingbetaler niet aansprakelijk kan worden gesteld voor het falen van het depositogarantiestelsel tijdens een systeemcrisis. Los van de juridische merites doet de uitspraak me deugd. Ik heb het altijd buiten proportie gevonden om een kleine groep IJslandse burgers slachtoffer te laten worden van de blunders van banken en toezichthouders en van de weeffouten in de regulering van en het toezicht op Europese banken. Wat mij wel verbaasd is dat ons Ministerie van Financiën heeft laten weten deze uitspraak te betreuren. Als het over het Nederlandse DGS gaat huldigt onze minister namelijk precies hetzelfde standpunt als zijn IJslandse collega: de kosten voor het DGS komen ten laste van de banken, niet ten laste van de schatkist (zie deze brief, p. 5)

Hoe zou het nu in Nederland gaan, als één van de grootbanken met veel buitenlands spaargeld op de balans zou omvallen? Volgens de Wft schiet DNB als uitvoerder van het DGS de compensatie aan de spaarders voor (dus ook aan de spaarders bij de buitenlandse bijkantoren). Vervolgens probeert DNB de kosten op de boedel van de omgevallen bank te verhalen. Als dat niet helemaal lukt, worden de overgebleven banken aangeslagen. De wet specificeert niet wat er gebeurt als de boedel tekort schiet en de overige banken eveneens betalingsonmachtig zijn. Dit betekent dat DNB (en daarmee de Nederlandse overheid) als voorschotgever risico loopt.

Het is dus zaak dit risico zoveel mogelijk te beperken door ervoor te zorgen dat de boedel van de omgevallen bank het spaargeld dekt. De eerste verdedigingslinie wordt natuurlijk gevormd door de kapitaalbuffer. Zoals de discussie rond SNS laat zien komen vervolgens de (achtergestelde) obligatiehouders in beeld. Het ligt voor de hand dat in geval van nood ook de obligatiehouders verlies leiden. De expliciete garanties aan spaarders hebben immers voorrang boven de impliciete garanties waar obligatiehouders en kredietbeoordelaars tot nu toe vanuit zijn gegaan. Met de nieuwe interventiewet kan de obligatiehouder worden aangeslagen en is het DGS beter beschermd. De logische implicatie is dat obligatiehouders een passende risicopremie eisen en dat kredietbeoordelaars niet langer uitgaan van impliciete overheidssteun bij de bepaling van de rating. De opmerking hierover van Fitch vorige week was volgens mij overigens eerder een door een journalist uitgelokte logische constatering dan een door Fitch zelf geïnitieerde waarschuwing.

Maar dit alles willen de banken natuurlijk niet. Het is veel leuker om te spelen met gegarandeerde en goedkope financiering dan verantwoording af te leggen aan kritische obligatiehouders. Mijn verwachting is dan ook dat onze banken nog meer dan nu al het geval is op zoek zullen gaan naar goedkoop buitenlands internetspaargeld ter vervanging van dure unsecured obligaties. Voor de geloofwaardigheid van het DGS is dit een slechte zaak, omdat er dan bij een afwikkeling meer gegarandeerd spaargeld staat tegenover dezelfde boedel. Hoe meer onze grootbanken obligaties vervangen door buitenlands spaargeld, het groter de kans dat de boedel tekort schiet en de kosten komen te liggen bij andere banken of bij de overheid. Zou DNB dit doorhebben? Ik geloof het niet, want tot nu toe legt DNB geen beperkingen op aan het vergaren van buitenlands spaargeld door onze grootbanken.

Tot slot een kanttekening bij het redactioneel commentaar in het NRC van gisteren. Het NRC stelt dat Nederland met de wijziging van het DGS in een ex-ante fonds op de goede weg is. Dat klopt, maar het NRC vergeet erbij te vermelden dat in het huidige tempo van fondsvorming deze weg zeer lang is. Het kan tientallen jaren duren voordat het fonds voldoende vulling heeft om een deconfiture van een grootbank te bekostigen. In de tussenliggende tijd moeten kapitaalbuffers en obligatiehouders bescherming bieden aan het DGS. Dan helpt het als de hoeveelheid gegarandeerd spaargeld beperkt wordt tot wat we nodig hebben voor de binnenlandse economie. Verbieden dus, die opportunistische jacht van banken op goedkoop, gegarandeerd buitenlands spaargeld.